LA CREACIÓN DE LA CAR: LEY 3a. DE 1961

Como antecedentes que tuvo en cuenta el legislador: para expedir la Ley 3ª. de 1961 se deben resaltar: creación de la CVC y la creación de la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y el Sinú, la cual en 1968 fue transformada para dar nacimiento al Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables Inderena.
El proyecto de ley fue presentado por el representante Enrique Pardo Parra quien planteó la iniciativa ante la Cámara, y como ponente fue designado Aurelio Camacho Rueda, quien amplió las funciones consignadas para la nueva Corporación Autónoma Regional en el proyecto original. En el Senado fue designado como ponente el senador Virgilio Barco Vargas, y luego de su paso por el Congreso, la ley fue sancionada por el presidente Alberto Lleras Camargo.

Inicialmente la entidad tenía como finalidad principal la de promover y encauzar el desarrollo económico de la región comprendida bajo su jurisdicción, atendiendo a la conservación, defensa, coordinación y administración de los recursos naturales, a fin de asegurar su mejor utilización técnica y efectivo adelanto urbanístico, agropecuario, minero, sanitario e industrial, con miras al beneficio común para que en tal forma alcanzara el pueblo los máximos niveles de vida.

Las características con que la ley creó la Corporación eran muy novedosas en aquella época y le dieron gran autonomía. Después de la reforma administrativa de 1968, las modalidades de "entidades descentralizadas" y de "establecimientos públicos" se fueron multiplicando aceleradamente, y en el caso específico de la CAR se frenó un poco su autonomía al pasar a ser un organismo adscrito al Ministerio de Agricultura y así formar parte del "sector agropecuario". Seis años después, en 1974, pasaría a depender del Departamento Nacional de Planeación.

Durante el período de 1961 a 1968, la CAR tuvo como particularidad el hecho de no estar adscrita a entidad alguna. Según se decía: "La CAR era una rueda suelta, no dependía de nadie [...] No tenía padrinos, no dependía de ministerio, ni de departamento administrativo alguno. Era completamente autónoma".

Esta autonomía respecto a una entidad de orden superior no implicaba la inexistencia de relaciones interins¬titucionales, pues las funciones asignadas a la CAR tenían que ver con las áreas de competencia de seis ministerios, varios establecimientos públicos, nacionales y regionales, y además con dos departamentos: Cundinamarca y Boyacá, y con todos los municipios de la región.

La reforma administrativa adoptada mediante Decreto 3120 del 26 de diciembre de 1968 introdujo varios cambios en la vida de la Corporación, al pasar, como se dijo, a depender del Ministerio de Agricultura y a su vez formar parte del sector agropecuario. Señalaba también la norma que por ser las corporaciones autónomas regionales organismos adscritos al ministro de Agricultura, el Ministerio o su delegado sería el presidente de la respectiva junta directiva.

El hecho de que las corporaciones estuvieran bajo la dirección de este Ministerio fue una desventaja para la CAR. En efecto, esta no tenía influencia en el sector agropecuario, del cual formaban parte grandes instituciones descentralizadas del país, y no pertenecía a ninguno de los comités asesores del Ministerio de Agricultura. Esto último se debió a que tanto el Consejo Superior de Agricultura, como el Comité Ejecutivo Agropecuario fueron creados en decreto anterior al de adscripción de las corporaciones al Ministerio. Por estas razones el acceso de la CAR al Ministerio de Agricultura no era fácil.

Con la expedición del Decreto 627 del 10 de abril de 1974 la Corporación pasó a ser un organismo adscrito al Departamento Nacional de Planeación DNP, comenzando así un nuevo período en el desenvolvimiento de la CAR, toda vez que este hecho reforzaba su papel como ente planificador a nivel regional. Esta función planificadora en el contexto regional ya se había anticipado desde la reforma de 1968, la que abrió el camino para la institucionalización de regiones específicamente delimitadas, diferentes a las comprendidas por las fronteras de las entidades territoriales, para atender las funciones de planeación y desarrollos.

 

La Constitución de 1991

Las nociones ambientales se encuentran consagradas e cerca de 43 artículos de la Constitución Política colombiana de 1991, que al redefinir y renovar la misión del Estado en la sociedad, le asigna la obligación, al igual que a todas las personas, de proteger las riquezas naturales de la Nación art. 8.°.

La nueva Constitución confiere a las entidades territoriales atribuciones de especial significación. Corresponde a los concejos municipales "reglamentar el uso del suelo" y "dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio” art. 313. A las asambleas departamentales corresponde, a su vez, expedir disposiciones relacionadas con el ambiente art. 300. A las Corporaciones Autónomas Regionales se les atribuye autoridad ambiental, son las encargadas de la ejecución de las políticas y planes del Ministerio, además de máxima autoridad ambiental en las regiones, y se les confiere autonomía administrativa y financiera.

Antes de la expedición de la Ley 99 de 1993, mediante la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente y el Sistema Nacional Ambiental SINA existían en Colombia 18 corpo-raciones Autónomas Regionales, que habían sido creadas por ley como establecimientos públicos del orden nacional, pero con jurisdicción regional.

La organización interna y la actividad de las corpora¬ciones generalmente buscaron atender las particularidades de cada región y responder a las expectativas que motivaron su creación, aunque sus orígenes y motivos fueron distintos como las realidades económicas, sociales y ambientales de cada región; por ello, con el tiempo y a medida que surgían nuevos conceptos sobre desarrollo, descentralización y política ambiental, el encargo de promover el desarrollo, y al mismo tiempo proteger los recursos naturales, se fue volviendo menos contradictorio.

Con la Ley 86 de 1987, las corporaciones tuvieron que asumir el reto de promover el desarrollo regional mediante el aprovechamiento racional de los recursos naturales.
Antes de la expedición de la Ley 99 de 1993, las Corporaciones adelantaron sus labores con cierta autonomía frente a los gobiernos regionales al estar adscritas al Departamento Nacional de Planeación DNP. "Esa condición generó varias situaciones y experiencias que de una u otra forma, fueron definitivas a la hora de rediseñar su papel en la Ley 99 de 1993. Salvo varias excepciones, las corporaciones lograron mantener cierta distancia de las realidades y presiones políticas regionales, lo que se tradujo en estabilidad institucional. En no pocos casos, sus directores permanecieron entre diez y quince años en sus cargos".

El hecha de estar adscritas directamente al Departamento Nacional de Planeación puso a las Corporaciones en una posición de privilegio respecto a otras entidades del orden nacional, ya que podían gestionar sus recursos de manera directa, sin intermediación de ningún ministerio; pero, de otra parte, esta situación generó presiones regionales para que asumieran mayores responsabilidades, ocasionando una grave dispersión de los presupuestos y de los objetivos de las Corporaciones Autónomas Regionales. Estos problemas fueron parcial-mente corregidos mediante la Ley 86 de 1987, que limitó jurídicamente sus funciones.

La distancia que mantuvieron con los gobiernos munici¬pales y departamentales se fue volviendo particularmente problemática en la medida en que éstos comenzaron a exigir mayor participación en la definición del rumbo de esas entidades. Las expectativas de los alcaldes y gobernadores, que tiempo después recibieron su mandato mediante elección popular, no siempre coincidían con las prioridades establecidas por los directores de las corporaciones, quienes, como agentes del Presidente de la República —nombrados además por éste—, acordaban los planes de inversión con el DNP.
La relación entre los gobiernos territoriales elegidos por votación popular y la administración de las corporaciones, tuteladas por el DNP, se hizo especialmente conflictiva a partir de la Constitución de 1991 por tres razones: primero, los gobiernos debían asumir nuevas responsabilidades en materia ambiental; segundo, la preocupación por los procesos de deterioro ambiental comenzaba a ser políticamente relevante en las regiones y la Constitución otorgaba derechos ambientales a los ciudadanos; tercero, la sobretasa al impuesto predial de los municipios, de la que dependían buena parte las Corporaciones, fue duramente atacada y casi acabada por la Asamblea Nacional Constituyente, precisamente con el argumento de la baja injerencia de los gobiernos municipales en la utilización de esos recursos.

 

El nacimiento de SINA Ley 99 de 1993

La expedición de la Ley 99 del 22 de diciembre de 1993, marca el inicio de una gestión caracterizada por la necesidad de adecuar la entidad a las nuevas responsabi¬lidades establecidas en la citada norma. La situación de los recursos naturales aconsejaba que unas entidades, que el legislador consideró debían ser las corporaciones, se dedicaran a su protección y recuperación de manera casi exclusiva. En efecto, esta ley, que reorganizó el Sistema Nacional Ambiental-SINA, responsabilizó directamente a las corporaciones de la gestión ambiental, trabajando coordinadamente con las entidades territoriales en la ejecución de planes, programas y proyectos diseñados al respecto, comprometiéndose a hacer un seguimiento y control en cada región.

En virtud de la Ley 99, hoy la CAR es una institución autónoma cuya naturaleza jurídica está definida de la siguiente manera: "Las corporaciones autónomas regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeo¬gráfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía adminis¬trativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente". Esta definición constituye el marco para precisar el papel que juega la CAR en el propósito de asegurar la efectividad de los derechos consa¬grados en la Constitución Nacional y la pertinencia de sus acciones, en relación con las disposiciones constitucionales que rigen la organización del Estado". 

Con este nuevo orden jurídico-institucional, la tarea inicial de la entidad se orientó a impulsar un proceso de transición institucional que se concretaba en el hecho de que debía aplicarse más a su condición de autoridad ambiental. No obstante, para el ejercicio pleno de esta función era indispensable la autonomía institucional como principio básico, lo que le permitía realizar sus actividades con independencia frente a sus responsabilidades y retos.

En la década de los 90, se hizo especial énfasis en la construcción de una nueva CAR, donde elementos tales como la reestructuración, la regionalización y desconcen¬tración de funciones, el fortalecimiento del recurso humano y la aplicación del principio de la descentralización a la organización corporativa, primaban como líneas de acción.

Con la Ley 99 de 1993 se fortalece el ámbito municipal al asociar a los entes territoriales con las corporaciones a través de la Asamblea Corporativa, conformada para el caso de la CAR por gobernadores y alcaldes de su jurisdicción y por cuatro alcaldes elegidos por ellos mismos para representarlos en el Consejo Directivo.
Este último está integrado por representantes de las autoridades locales y regionales dos gobernadores, el Alcalde Mayor de Bogotá y cuatro alcaldes municipales, dos voceros de los gremios de la producción, dos delegados de las organizaciones no gubernamentales ambientalistas, un representante de las minorías étnicas, un delegado del Presidente de la República y el ministro del Medio Ambiente.

Los recursos tienen su origen en la región y no en la Nación; a diferencia de los órganos típicos de dirección de los establecimientos públicos, en el caso de las corpora¬ciones, las entidades territoriales del área de su jurisdicción son sus aliados naturales.

Difieren de los establecimientos públicos en la medida en que su Director General no es nombrado por el Presidente de la República, sino elegido por el Consejo Directivo de la Corporación; no se encuentran adscritas ni vinculadas a ministerio o departamento administrativo alguno, y ejercen la función de máxima autoridad ambienta dentro de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazados por el Ministerio del Ambiente.

Es ésta una nueva forma de organización para la gestión ambiental, en la que su propia denominación precisa los elementos que la integran, en la medida en que queda señalado con claridad su carácter corporativo, autónomo y regional.

El territorio CAR parcialmente tiene por el occidente lo linderos naturales del río Magdalena donde descienden los ríos de la vertiente occidental del sistema de cuencas que se despeñan desde la altiplanicie con los departamentos del Tolima y Caldas. El páramo de Sumapaz, el de mayor extensión en Colombia, traza límites por el sur entre Cundinamarca, Huila y Tolima; por el oriente, con Meta; y por último, se destacan los linderos naturales del páramo de Rabanal y los ríos Guaguaquí, Mores y Villamizar por el norte; por el oriente, los páramos Cruz Verde, El Cidral, Las Ánimas y las cuchillas Tasajeras y Peñas Blancas. Hacia el Departamento de Boyacá, se trazan límites administra-tivos, no naturales, con los seis municipios que forman parte de los mismos ecosistemas.

Limita también con las jurisdicciones de siete corporaciones regionales: en territorio de Boyacá, con Corpoboyacá; al oriente, con Corporinoquia y Corpoguavio; al occidente, con Corpocaldas y Cortolima; y finalmente, por el sur, con la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena.

La ubicación geográfica, sus complejas condiciones bioclimáticas, la riqueza de sus cuencas hidrográficas, la biodiversidad en fauna y flora, la trayectoria histórica de la región, hacen de este territorio, sin duda, un espacio singular en la geografía colombiana.

Hasta 1993 el área de jurisdicción de la Corporación comprendía las cuencas de los ríos Bogotá y Ubaté-Suárez, con una superficie total de 775.820 hectáreas, e incluía 54 municipios, de los cuales 50 pertenecían al Departamento de Cundinamarca y cuatro a Boyacá, además del área de Distrito Capital ubicada dentro de la cuenca del río Bogotá. Tenía una población total de 4836.876 habitantes, según el censo del DANE de 1985. Adicionalmente, por delegación del Inderena manejaba la cuenca del Lago de Tota, con un área de 20.100 hectáreas.
Para el año 1953 y dentro del documento "Plan para Bogotá", se consignó por primera vez como tema central la idea de contar con un organismo autónomo de desarrollo de la Sabana de Bogotá. Uno de los autores, Lauchlin Currie, quien era director de la misión del Banco Mundial en Colombia, se destacó entre el conjunto de expertos extran¬jeros que por la época insistían en dicha necesidad.

Fueron determinantes sus recomendaciones para la creación de la Comisión de Aguas de la Sabana de Bogotá en el año de 1958. A esta le correspondió, entre otras tareas, "investigar, coordinar, señalar los medios y procedimientos para usar y desarrollar los recursos hidráulicos de la hoya superior del Río Bogotá", con el objetivo de atender "los estudios y actividades necesarias para obtener el mejor uso y conservación de las aguas y de las tierras".

El mencionado antecedente se convirtió entonces en el argumento institucional y técnico inmediato de la Corporación Autónoma Regional de la Sabana de Bogotá y los Valles de Ubaté y Chiquinquirá-CAR, que nació con la promulgación de la Ley 3. de 1961, sancionada el 31 de enero de ese mismo año por el presidente Alberto Lleras Camargo.

El presidente Belisario Betancur Cuartas, a su turno, sancionó la Ley 62 del 28 de diciembre de 1983, con la cual modificó la denominación: pasó a llamarse Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez-CAR.

En lo territorial, la mayor novedad fue la incorporación de la hoya hidrográfica baja del Río Bogotá, lo que significó actuar en la zona del Tequendama, integrada por catorce municipios encabezados por Girardot. En la parte funcional se le confirió competencia para proteger los recursos naturales renovables de conformidad con las disposiciones del Código Nacional de los Recursos Naturales y de Protección del Medio Ambiente y demás normas concor¬dantes, lo que la perfiló desde entonces como autoridad ambiental.

A partir de la expedición de la Ley 99 de 1993, la jurisdicción de la CAR se amplió a siete cuencas hidrográ¬ficas, que incluyen la totalidad del área rural del Distrito Capital y 104 municipios, de los cuales 98 se encuentran en Cundinamarca y seis en Boyacá, cubriendo una superficie de aproximadamente 1.800.000 hectáreas, con una población aproximada de 7 millones 300 mil habitantes.